Exponíamos en la primera parte de este trabajo la importancia de la organización territorial en la Historia de España, así como la ordenación territorial que emana de la Constitución de 1978, incidiendo en los conceptos de Autonomía, Nacionalidad y Región.
Conviene ahora explicar dos unidades territoriales menores, pero históricamente importantes y que se mantienen en la actualidad: los municipios y las provincias.
Municipios
Los municipios son una de las unidades territoriales que menos modificaciones han sufrido en los últimos siglos, si exceptuamos el hecho de que en el siglo XX la emigración y un intento de racionalizar la división municipal ha hecho que su número disminuya (municipios absorbidos por otros).
A partir del actual ordenamiento, podemos definir el municipio como un tipo de división territorial menor, con fines políticos y administrativos, en la que se distingue uno o más núcleos urbanos y un territorio o término municipal.
Hay que señalar que el municipio como tal no siempre coincide con el pueblo, es decir, con el lugar físico donde se agrupa una colectividad humana.
Las características de nuestros municipios se pueden sintetizar en:
1. Su existencia y su derecho a la autonomía están recogidos en la Constitución.
2. Como ente político, a su frente está la Corporación municipal, cuyos miembros, los concejales, son elegidos por sufragio universal y directo. De entre ellos sale el Gobierno municipal propiamente dicho, dentro del cual hay que distinguir entre el sistema normal y el régimen de Concejo Abierto.
a. El sistema normal está formado por un Alcalde, elegido por los concejales, y un Equipo de Gobierno, elegido por el Alcalde.
b. En el régimen de Concejo Abierto, una reminiscencia histórica, no hay Ayuntamiento, sino que la toma de decisiones es directamente por los vecinos, reunidos tradicionalmente en la plaza pública o en la iglesia.
3. Los Estatutos de Autonomía recogen la potestad de las Comunidades Autónomas para llevar a cabo su propia ordenación territorial y ello se ha traducido en dos cosas:
a. La capacidad de las Comunidades Autónomas para crear demarcaciones supramunicipales: Áreas metropolitanas y Áreas comarcales (Ley de Organización comarcal de Cataluña, de 1987).
b. El que algunas Comunidades Autónomas reconozcan en sus Estatutos la existencia de entidades inframunicipales preliberales: las Parroquias en Asturias y Galicia; y las Pedanías en Murcia. Este tipo de división territorial menor, inserta dentro de un municipio, fue ya reconocida por la Restauración y hasta la actualidad, funcionando normalmente como concejo abierto o con un alcalde pedáneo y dos vocales.
4. Se reconocen y mantienen los enclaves. Con este término se designa a aquellos municipios que se encuentran situados dentro del territorio de provincias a las que no pertenecen administrativamente. Son, pues, situaciones atípicas dentro de la estructura territorial española que responden normalmente a causas históricas anteriores al período constitucional, pero que fueron respetadas por las divisiones provinciales establecidas en los comienzos del siglo XIX, incluida la de Javier de Burgos.
No son importantes ni por el territorio ni por los habitantes afectados –no llegan a 12.000-, pero a veces presentan problemas de gobierno administrativo, sobre todo en los casos en que hay distinto régimen fiscal entre la provincia donde se encuentran y aquella a la que pertenecen administrativamente.
Hay que señalar que la mayoría de ellos se sitúan en los territorios originarios de la antigua Castilla y de la Cataluña vieja, con las excepciones de:
a. El Rincón de Ademuz, situado entre Teruel y Cuenca, y que pertenece a Valencia.
b. Santa María de la Alameda, situado entre Ávila y Segovia, que pertenece a Madrid, ahora deshabitado y convertido en una finca rural.
c. Torrejón del Rey, situado en Madrid y que pertenece a Guadalajara, también deshabitado.
d. Anchuras, situado entre Toledo, Cáceres y Badajoz, y que pertenece a Ciudad Real.
e. Fuente Palmera, situado en Sevilla, pero que pertenece a Córdoba.
Un caso especial es el de Llivia, pues está situado en territorio francés, si bien pertenece a Gerona. Se trata en realidad de tres localidades, la más importante de las cuales es Llivia, de la que dependen las otras dos. Su origen está en el Tratado de los Pirineos de 1659, o más bien en la delimitación de fronteras entre ambos países que se hizo al año siguiente. Está unida a España por una carretera que tiene carácter internacional.
El gran problema de la cuestión de los enclaves está en que, según nuestra legislación, aunque la alteración de los términos municipales (segregación o unificación) es competencia de las Comunidades Autónomas, la suma de los términos municipales forma una provincia, y los límites territoriales de una provincia sólo pueden ser modificados por una ley orgánica, lo que hace de difícil solución el problema de los enclaves provinciales.
En cuanto a la organización común a todos los municipios, al margen del sistema electoral, el Estatuto Municipal de 1925 crea las figuras del Secretario, Interventor y Depositarios Municipales, que son reclutados por el poder central y que sirven para homogeneizar y evitar problemas legales derivados de la posible falta de conocimientos de los gobernantes locales en sus actuaciones.
Provincias
Aunque las provincias parecen haber quedado oscurecidas por la aparición de las Comunidades Autónomas, su existencia sigue siendo fundamental para entender nuestra actual ordenación territorial, especialmente por dos razones:
a. La legislación actual ha mantenido la vigencia de la división provincial de 1833 con sus modificaciones posteriores, con todo lo que conlleva de arraigo una división que ya tiene 190 años.
b. La Constitución ha convertido a las Provincias, junto con las islas, en la base de la división en Comunidades Autónomas.
Las Provincias mantienen, además, un doble carácter:
1. Son una división territorial del Estado, y en ese sentido está a su frente el Gobernador Civil. Su precedente son los Jefes Políticos, establecidos por los liberales de Cádiz, quienes debían presidir las Diputaciones. Eliminado este cargo por Fernando VII, se reimplantó en el Trienio Liberal y de nuevo a partir de 1833 y 1834, ya con el nombre de Gobernador Civil, aunque en la década moderada volvió a ser denominado Jefe Político.
Es una de las figuras políticas que mejor se ha mantenido desde los inicios del régimen liberal hasta los tiempos recientes, aunque haya cambiado su denominación.
2. Como entidad local forma parte de una Comunidad Autónoma, pero manteniendo a su vez su autonomía, reconocida por la Constitución, y tiene a su frente a la Diputación.
El origen de esta institución está en el art. 325 de la Constitución de Cádiz, donde se dispone que cada provincia contaría con una Diputación, llamada Provincial, para promover su prosperidad. Dicha Diputación estaría presidida por el Jefe Superior y formada por el Intendente y 7 personas elegidas. Las funciones de la Diputación son sobre todo consultivas, respecto al Jefe Político, pero tiene también funciones de repartimiento de cupos contributivos, así como de contingentes de reemplazo del Ejército. Poco a poco, sin embargo, las Diputaciones fueron tomando algunas funciones en servicios provinciales como la beneficencia, enseñanza, servicios sanitarios...
Con la revolución de 1868 las Diputaciones toman un mayor protagonismo. Así, la Constitución de 1869 atribuye a las Diputaciones nuevas funciones. Y en 1870 aparece la figura del Presidente de la Diputación, lo que se tradujo en una menor dependencia del Gobernador Civil.
Durante la Restauración, por el contrario, las Diputaciones Provinciales pierden autonomía, si bien se extiende el sufragio, casi universal ya, para elegir a sus miembros.
El Estatuto Provincial de 20 de marzo de 1925 convierte legalmente a las Diputaciones en corporaciones representativas de la provincia con una serie de funciones concretas y reglamentadas, retirando el voto en ella al Gobernador Civil. Este Estatuto crea la figura del Presidente de la Diputación, con lo cual la provincia:
a. Como división territorial tiene a su frente al Gobernador.
b. Como ente local está regida por la Diputación y su Presidente, que según los momentos políticos serán elegidos o nombrados por el poder político.
Con la II República no hay cambios; y ya en el régimen de Franco se suprime el carácter democrático de la elección de sus miembros, a la vez que aumenta el intervencionismo de las Diputaciones en los Ayuntamientos. Paralelamente, la creación de una Comisión Provincial de Servicios Técnicos sirve para restar funciones a las Diputaciones.
En el actual sistema democrático, las Diputaciones tienen que convivir con las Comunidades Autónomas y la relación entre ambas ha sido difícil en algunas ocasiones. En Cataluña se intentó vaciar literalmente de competencias a las Diputaciones con una ley que fue declarada anticonstitucional. En el País Vasco, por el contrario, las Diputaciones Forales tienen un especial relieve, recogido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de esta región.
Los problemas, sin embargo, se agudizaban en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, todo lo cual se intentó resolver con la Ley del Proceso Autonómico:
a. Se preveía la integración de las Diputaciones provinciales en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, excepto en los territorios insulares y en los territorios forales.
b. Las Comunidades Autónomas podían otorgar nuevas funciones, tanto propias, como recibidas en transferencia del Estado, a las Diputaciones, evitando así la duplicidad de administraciones y racionalizando el gasto.
En cuanto a sus integrantes, las Diputaciones están formadas por los Diputados, provenientes de los partidos judiciales. Uno por partido y después según la población, si bien ningún Partido Judicial puede tener más de un tercio de diputados. El número de diputados va desde los 25 en las provincias de menos de 500.000 habitantes, hasta los 31 en las de más de 1.000.000; y los 51 en Madrid y Barcelona. Su elección se realiza por los concejales de cada partido. Los elegidos eligen a su vez al Presidente de la Diputación.
Un caso peculiar es el de los territorios insulares –Baleares y Canarias- donde no existen Diputaciones, sino Consejos Insulares, en el caso de Baleares, y Cabildos Insulares en el de Canarias. En ambos casos, los Presidentes de los Consejos y de los Cabildos Insulares son elegidos directamente por la población.
Respecto a los Cabildos, aunque pueden buscarse antecedentes, su nacimiento se da con la Ley de 11 de julio de 1912, dictada para tratar de solucionar el problema creado por la existencia de una sola provincia (Canarias) con capital en Santa Cruz de Tenerife y la rivalidad de esta ciudad con Las Palmas. La ley crea en cada isla un cabildo que tiene la naturaleza de una corporación administrativa de carácter superior a los ayuntamientos y con funciones semejantes a las de una Diputación Provincial. La ley, sin embargo, no tendrá éxito por la rivalidad entre la Diputación de Santa Cruz de Tenerife y el Cabildo Insular de Las Palmas. El Estatuto Provincial de 1925 adopta la solución de suprimir la diputación manteniendo la unidad provincial y disponiendo que los cabildos podrían mancomunarse voluntariamente; por otra parte, se constituye una mancomunidad interinsular obligatoria. Como tampoco este Estatuto tuvo éxito, un Real Decreto de 21 de septiembre de 1927 procedió a la división en dos provincias (Santa cruz de Tenerife y Las Palmas), manteniéndose el régimen de cabildos en cada isla y constituyendo todos éstos juntos una mancomunidad provincial interinsular. Hay así dos provincias, pero sin diputación, sino que sus funciones las cumplen los cabildos en cada isla.