La tercera gran división territorial de España, después de los municipios y la provincias, y la más novedosa es la división en Comunidades Autónomas. Se puede decir que, en cuanto a división territorial, es la gran aportación de la Constitución de 1978, dando respuesta así a un difuso sentimiento descentralizador de la izquierda política, pero sin que se explicara a los ciudadanos los pros y contras de la descentralización frente a la centralización, ni los costes económicos o para el bienestar de los españoles que suponía cada uno de estos dos modelos. En este sentido, cuando en las manifestaciones de la época se pedía Libertad, amnistía y estatuto de autonomía, todos entendíamos y compartíamos las ansias de libertad y la necesidad de dar una solución a quienes habían sido juzgados por delitos políticos por su oposición al régimen anterior. Pero muy pocos podían adivinar entonces lo que iba a ser el Estado de las Autonomías y, mucho menos, sus consecuencias en la vida diaria de los ciudadanos.
Al final, el resultado del proceso autonómico han sido un total de 17 Comunidades Autónomas, dos de ellas insulares, a las que hay que añadir dos Ciudades Autónomas (Ceuta y Melilla), que abarcan el total del territorio español actual. El proceso no está sin embargo terminado, pues la Constitución ha pensado también, aunque sin mencionarlo, en la posibilidad de dotar de autonomía a Gibraltar en caso de una futura devolución de esta colonia, la única existente en suelo europeo, por parte de Gran Bretaña.
Como veremos, no todas entre las actuales autonomías accedieron a ella por la misma vía ni en la misma fecha, siendo las antiguas Vascongadas, que pasaron a denominarse País Vasco, y Cataluña las zonas que más tempranamente se constituyeron en Comunidades Autónomas (un año después de la promulgación de la Constitución), si bien el proceso quedaba terminado en febrero de 1983 con el acceso a la autonomía de Madrid, que quedaba separada de Castilla la Nueva, Extremadura, Castilla-La Mancha, la nueva denominación de la antigua Castilla la Nueva, y Baleares.
Se trató, pues, de un proceso relativamente rápido, pero a la hora de analizar esta división en Comunidades Autónomas conviene centrarse en varios aspectos que podemos encuadrar en cuatro apartados:
1. Las características que presenta este nuevo Estado de las Autonomías.
2. Las fases que se dieron en su formación.
3. La tipología de las Comunidades Autónomas.
4. Los elementos constitutivos de esas Comunidades Autónomas.
Serán los dos primeros los que abordemos en este artículo, quedando la tipología y los elementos constitutivos de las Comunidades Autónomas para el siguiente.
1 Características del Estado Autonómico
Aunque se pueden señalar numerosas características del Estado Autonómico, sobre todo por lo novedoso que es, no solo en la historia de nuestra organización territorial, sino también respecto a lo que existe en el resto del mundo, creemos que dichas características se pueden sintetizar en cinco grandes puntos:
1. El Estado Autonómico supone en teoría un reconocimiento de la evolución histórica de los distintos territorios, dando así por supuesto que han existido evoluciones históricas diferenciadas en tal grado como para justificar la existencia de las actuales Comunidades Autónomas. Por otro lado, se ha obviado que, en el caso de algunas comunidades autónomas, sus límites o su propia existencia responde más a decisiones políticas actuales que a la propia Historia, a la vez que se han primado determinadas épocas históricas y se ha desdeñado la importancia de otras.
2. La autonomía se basa en el principio de solidaridad interautonómica, recogido en la Constitución en su artículo 2, ya que dichas Comunidades Autónomas son las partes de un todo unitario que es la nación española. En la práctica, sin embargo, la evolución de estos entes territoriales en las últimas décadas no ha sido un gran ejemplo de esa solidaridad interterritorial.
3. Existe un único ordenamiento jurídico y judicial, y ello es así por dos razones:
a. Porque la legislación autonómica forma parte de la legislación estatal.
b. Porque todos los tribunales, incluyendo los Tribunales Superiores de Justicia de cada Comunidad Autónoma, forman un único sistema judicial regido por el Consejo General del Poder Judicial (C.G.P.J.).
Pese a ello, la exuberancia normativa a la hora de regular sus competencias ha sido de tal envergadura por parte de las comunidades autónomas que el principio anterior de unidad parece estar, en opinión de algunos, en peligro.
4. Las Comunidades Autónomas son iguales entre sí, independientemente de su vía de acceso y de su nivel de competencias en:
a. Su subordinación al orden constitucional.
b. Sus Estatutos han de ser aprobados o reformados por Ley Orgánica de las Cortes Generales.
c. Su legitimación para actuar ante el Tribunal Constitucional.
d. Su representación en el Senado:
- 4 senadores por provincia, elegidos por sufragio universal.
- En las provincias insulares la circunscripción es cada isla o agrupación de ellas con Cabildo o Consejo Insular:
· 3 senadores a cada isla mayor: Gran Canaria, Mallorca y Tenerife.
· 1 a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: Ibiza, Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y Las Palmas.
- Ceuta y Melilla: 2 senadores.
- Las Asambleas de cada Comunidad Autónoma elegirán 1 senador más, y otro por cada millón de habitantes.
5. La quinta característica es que las Comunidades Autónomas no son soberanas y ello se traduce en varias cosas:
a. Implícitamente se da una negación del derecho de autodeterminación, ya que ello exigiría una reforma de la Constitución, con referéndum incluido de todos los españoles con derecho a voto, sin que quepa la realización de un referendum limitado únicamente a un territorio para decidir dicha cuestión. Entender este hecho nos permite comprender los intentos de deslegitimar el texto constitucional de algunos políticos o los intentos de convencer a los ciudadanos de la necesidad de “modernizar” la Constitución; y hace que sea crucial la existencia de un Tribunal Constitucional no supeditado al poder político.
b. Las Comunidades Autónomas reciben su poder del Estado, ya que no se dan Constituciones ni Estatutos a sí mismas. Por ello, parece un sinsentido que puedan existir comunidades autónomas que actúen en contra del mismo Estado del que han surgido y sin el cual ellas no existirían. Creo que ello no se da en ningún otro país del mundo.
c. La ordenación autonómica emana de la Constitución, no es un pacto entre entidades preexistentes, como en los sistemas federales o confederales. Es decir, en el territorio español nunca han existido más naciones que España, que es, además, la nación más vieja de Europa y la que ha servido de ejemplo en muchos aspectos al resto de naciones que han ido surgiendo en la Edad Moderna en el solar europeo.
Dicho esto, debemos señalar además que las Comunidades son iguales entre sí también en:
- En cuanto a la prohibición de la existencia de privilegios. Si bien, si nos atenemos al origen del término “privilegio” a partir de la expresión “lex privata”, la existencia de legislaciones autonómicas tan distintas, y a veces excluyentes respecto a los ciudadanos españoles de otros territorios, podría hacer pensar a algunos que sí existen ciudadanos y territorios “privilegiados”.
- En cuanto a que sus respectivos regímenes no podrán verse afectados por un Decreto Ley.
- En cuanto a la planificación económica del art. 131.1 de la Constitución.
- En cuanto a la información y ayuda debida a las Cortes Generales.
- En materia de incompatibilidad parlamentaria.
2 Fases del proceso autonómico
Cronológicamente fue entre 1976 y 1983 cuando se desarrolló en España la creación del Estado de las Autonomías. Este período se caracterizó, entre otros, por varios hechos:
· Fue un proceso relativamente corto –siete años- que cambió radicalmente nuestra organización territorial anterior.
· Se inició con anterioridad a la propia Constitución, aunque será ésta la que le dé base legal y el diseño definitivo.
· No fue un proceso lineal ni predefinido, sino que el mapa autonómico resultante dependió de los avatares políticos de esos años.
En este sentido se distinguen dentro del proceso autonómico dos fases muy claras: las de las Preautonomías y la fase Autonómica propiamente dicha, separadas ambas por los pactos autonómicos UCD-PSOE de 1981, que dieron paso a una nueva etapa.
Preautonomías
Con el nombramiento como Presidente del Gobierno de Adolfo Suárez hubo un giro político favorable a los planteamientos autonómicos que eran especialmente fuertes en una parte significativa de la población de algunas regiones, iniciándose así la etapa de las Preautonomías, que abarca de 1976 a 1981, si bien dentro de ella se distinguen dos momentos claramente diferenciados:
- 1976-1978: Se crearon las llamadas entidades preautonómicas, primero en Cataluña y en las provincias vascas (las antiguas Vascongadas), a las que se pasó a denominar como País Vasco, y después en otras regiones hasta cubrir prácticamente todo el territorio nacional, salvo las excepciones de Madrid, Ceuta y Melilla.
Estas entidades preautonómicas se crearon con una vocación de transitoriedad, ya que según la propia Constitución debían extinguirse por:
a. Constituirse la Comunidad Autónoma correspondiente (como ha sucedido en la práctica en todos los casos).
b. No prosperar la iniciativa autonómica.
c. No haberse ejercido dicha iniciativa en el plazo de tres años
En la práctica eran el primer impulso descentralizador que se daba en la Transición, ya que estos entes fueron creados por la voluntad del poder central, sin consulta ninguna a las entidades locales ni a la población, aunque sí dando respuesta, en opinión de algunos, a un clamor popular muy fuerte en algunas zonas.
La organización de los entes preautonómicos varía de un caso a otro. Cataluña prefigura completamente un auténtico gobierno autonómico, mientras que en el resto la administración corresponde a un amplio órgano colegiado en el que estaban los representantes parlamentarios de las provincias.
- 1978-1981: Tras la aprobación de la Constitución de 1978, se aprobaron los Estatutos vasco y catalán con gran rapidez, lo que se explica por la continuación del consenso que se había dado durante la elaboración de la Constitución y por la existencia en estas dos regiones de una parte de su población con una mayor voluntad de autogobierno, tal como ya hemos señalado.
En esta etapa se aprobaron también dos leyes importantes que posibilitaron el inicio del funcionamiento autonómico: la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, poco después se produjo el frenazo autonómico por parte del Gobierno, lo cual se tradujo en:
a. Se paralizó la aprobación del
Estatuto gallego y se intentó impedir que Andalucía accediera a la autonomía
por el art. 151, lo que fue superado por el gobierno autonómico provisional
andaluz mediante un referéndum, superando así la oposición del PSOE a esta vía frente a la postura del entonces Presidente andaluz que, curiosamente, pertenecía al mismo partido, al que se enfrentó por esta cuestión.
b. El gobierno logró que el resto de las regiones siguiera la vía del art. 143, con un nivel de competencias inferior y sin claridad en el tipo de instituciones que tendrían.
Autonomías
El verdadero proceso autonómico se iniciará con la firma por parte de la UCD y el PSOE de los pactos autonómicos de 1981 y el encargo a una Comisión de Expertos, dirigida por García de Enterría, de la formulación del desarrollo autonómico futuro. De este primer acuerdo entre los dos principales partidos surgieron tres ideas muy diferentes:
a. La resolución de los conflictos que frenaban la aprobación de los Estatutos gallego y andaluz, equiparando sus competencias con Cataluña y País Vasco.
b. La decisión de extender el carácter político al conjunto de las Comunidades Autónomas, aprobando todos los Estatutos con las mismas instituciones, pero con un nivel inferior de competencias. Pese a ello, por distintos procedimientos, Navarra, Canarias y Valencia, asumieron un nivel competencial superior.
c. La tercera fue la elaboración de una Ley de Armonización (el proyecto LOAPA) que pretendía dotar al Gobierno de la nación de instrumentos de control sobre eventuales actuaciones disgregadoras de algunas comunidades y establecer un marco claro en las relaciones entre el poder central y las autonomías. Sin embargo, el Tribunal Constitucional en 1983 anuló prácticamente casi toda la LOAPA por introducir controles no previstos en la Constitución. Esta derrota produjo un parón de la política del gobierno socialista en estos temas, abandonando cualquier proyecto normativo de establecer unas relaciones institucionales claras y regladas con las Comunidades Autónomas.
En estos momentos, mediados de
1983, ya con el PSOE en el poder desde octubre de 1982, todos los Estatutos
habían sido aprobados y, por tanto, el proceso de construcción autonómica en su
primera fase, al que puede considerarse bastante rápido como hemos señalado,
había dado como resultado 17 Comunidades Autónomas con una estructura
semejante, como veremos, y dos niveles de competencias:
m - Importantes para siete Comunidades Autónomas: Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía, Navarra, Valencia y Canarias.
· - Inferiores para el resto.
Pese a ello, el proceso permitía y ha permitido, pasado un plazo de años, equiparar dichos niveles competenciales. A partir de aquí, las Comunidades Autónomas celebraron las primeras elecciones, comenzaron a recibir transferencias de servicios y recursos del Estado e iniciaron la construcción de su propia administración.
En opinión de algunos, la Constitución ha favorecido a las regiones de “demostrada” tradición autonómica: Cataluña, País Vasco y Galicia, aunque, como veremos en su momento, esa “tradición autonómica” se reduzca a un cortísimo periodo de tiempo durante la II República, cuyas circunstancias fueron, cuanto menos, complejas en su génesis y escaso desarrollo. Las restantes autonomías, por su parte, surgirán desde abajo, es decir, a iniciativa de los organismos locales y provinciales, al menos teóricamente.
En cuanto a las competencias, las transferencias desde el Estado han variado mucho de unos casos a otros, aspecto que conviene ver de forma más detenida, analizándolo en su contexto político, tal como ha ocurrido en estos últimos años.
Tal como hemos señalado, la tipología y los elementos constitutivos de las Comunidades Autónomas serán los otros dos apartados que desarrollaremos en la continuación de este trabajo.